[탈원전 vs 친원전] 감사원 ‘문제없다’→탈원전 논란 ‘촉매제’ 되나

[아이뉴스24 정종오 기자] 감사원이 최근 문재인정부의 탈원전 에너지전환정책 수립과정을 두고 ‘문제없다’는 결론을 내렸다. 정부의 에너지전환 로드맵 추진에 관해 공익감사를 벌인 뒤 “문제점을 발견할 수 없었다”고 발표했다.

감사원은 지난 1월 11일부터 22일까지 산업통상자원부, 과학기술정보통신부를 대상으로 에너지전환 정책을 두고 서면 감사했다. 이번 감사결과에 대해 산업부 측은 “에너지전환 정책 논쟁에 종지부를 찍는 계기가 됐으면 한다”고 강조했다.

산업부 소망대로 탈원전 논란에 종지부를 찍을 수 있을지는 미지수이다. 탈원전과 친원전 간 논쟁이 더 가열될 수 있다는 분석이 나온다. 이번 감사원 감사결과는 결론적으로 문재인정부의 에너지전환 정책에 문제가 없다는 것으로 해석되는데 구체적 부분에 이르면 서로 다르게 판단할 수 있는 요소가 많기 때문이다.

친원전에서는 감사원이 공론화위원회 권고가 구속력이 없어 문제없다고 한 부분에 대해 “그 권고 사항이 에너지전환 로드맵에 반영되고 실제 여러 계획이 변경됐다”고 주장한다. 권고가 아닌 구속력 있는 실행계획으로 해석된다는 것이다.

여기에 에너지기본계획 등에 대해 구속력 없는 계획이라고 감사원이 판단한 부분에 대해서도 친원전에서는 “구속력 없다는 그 행정계획으로 발전사업이 존폐되는 게 현실”이라고 비판했다.

여기에 감사원도 구체적 실행과정에서는 ‘이렇게 했으면 더 좋았겠다는 의견은 있을 수 있다’고 언급했다. 이번 감사원의 감사결과 자체도 입장에 따라 달리 해석될 수 있는 부분이 없지 않다는 것을 의미한다.

감사원의 감사결과는 에너지전환정책에 대한 종지부를 찍는 게 아니라 논쟁을 확신시키는 촉매제가 될 수 있다는 지적도 나온다.

탈원전과 친원전 등 원전 이슈가 문재인정부 임기 말과 겹치면서 에너지전환 정책에 대한 갈등이 첨예화되는 것 아니냐는 우려마저 나오고 있다.

Q: “공론화위원회가 원전 발전 비중 축소 권고할 수 있나?”

A: “자문기구로 구속력이 없다.”

공론화위원회가 원자력 발전 비중 축소에 대해 권고를 할 수 있는지가 관건이었다. 이 권고로 여러 계획이 수립되고 변경됐다고 친원전에서는 주장한다.

신고리 5·6호기 건설중단 여부에 관한 결과 도출을 위해 만든 공론화위원회에서 원전 비중의 축소를 권고한 것과 관련해 논란이 제기됐다. 신고리 5·6호기 건설중단 여부에 국한했어야 했다는 지적이다.

법원판결이나 공론화위원회 보도자료 등을 보면 공론화위원회는 자문기구로서 그 심의·의결사항이나 권고는 대외적 구속력이 없는 것으로 판단된다고 감사원은 지적했다.

일반적으로 정부는 정책 수립과정에서 기구를 설치하는 등의 방법으로 정책 방향에 대한 자문받을 수 있다. 원자력 정책 방향에 대한 공론화위원회의 권고도 대외적 구속력이 없는 자문 사항이라고 설명했다.

감사원은 “공론화위원회 논의내용이나 권고에 이르게 된 경위 등을 고려할 때 감사원이 그것이 옳은지 그른지 판단하기에는 적절하지 않다”고 선을 그었다.

Q: “제2차 에너지기본계획과 다른 로드맵을 수립할 수 있나?”

A: “정책을 입안, 수립하는 과정으로 충분히 가능하다.”

제2차 에너지기본계획과 다른 ‘에너지전환 로드맵’을 두고 문제가 있는 것 아니냐는 지적이 나왔다.

대법원 판례와 법률자문 결과 등을 보면 정부가 수립하는 각종 계획, 마스터플랜 등은 국민에게 직접 효력을 미치지 않는 비구속적 행정계획의 성질을 지닌다고 감사원은 해석했다.

정부 등 행정기관은 구체적 행정계획을 입안·수립하는 과정에서 광범위한 형성의 자유(계획재량)를 가지는 것으로 돼 있다는 것이다. 하위계획이 상위계획의 내용과 다르다 하더라도 그것만으로 위법한 것은 아니라고 감사원은 강조했다.

감사원 측은 “이와 같은 판례 등으로 판단해 보면 2017년 10월 수립한 ‘에너지전환 로드맵’은 비구속적 행정계획으로 정부가 변화하는 여건·사정 등을 반영해 정책이나 계획을 수립할 수 있는 것”이라며 “에너지전환 로드맵에 ‘제2차 에너지기본계획’ 등과 다른 내용이 있다고 하더라도 그것만으로 위법하다거나 정부의 재량권을 일탈·남용했다고 보기는 어렵다”고 판단했다.

정부가 국무회의 심의를 거쳐 ‘에너지전환 로드맵’을 수립한 것에 대해 위법하다거나 절차적으로 문제가 있다고 보기는 더욱이 어렵다고 설명했다.

Q: “에너지기본계획과 다른 전력수급기본계획을 수립할 수 있나?”

A: “두 계획이 다르다는 이유만으로 위법하거나 절차적으로 문제 있다고 보기는 어렵다.”

‘제8차 전력수급기본계획’과 ‘제2차 에너지기본계획’에 서로 다른 부분이 문제가 되는 것 아니냐는 부분이다.

감사원은 이 역시 비구속적 행정계획으로 판단했다. ‘에너지기본계획(에기본)’과 ‘전력수급기본계획(전기본)’의 법적 성격은 법원의 판례와 같이 행정기관 내부에서 사업의 기본방향을 제시하거나 지침으로서의 성격을 가질 뿐이라는 것이다.

국민의 권리·의무에 직접 영향을 미치지 않는 비구속적 행정계획으로 역시 판단했다.

에너지기본계획이 상위계획이라고 보기도 어렵다고 해석했다. ‘제2차 에너지기본계획’에는 다른 에너지 관련 계획을 거시적 관점에서 조정하는 종합계획이자 최상위계획이라고 명시돼 있다고는 전제했다.

감사원 측은 “녹색성장법 등 관련 법률 규정상 ‘에너지기본계획’을 다른 에너지 관련 계획의 상위계획으로 볼 수 있는 근거가 없다”며 “법률자문 결과도 ‘에너지기본계획’을 ‘전력수급기본계획’의 상위계획으로 볼 수 없다는 의견이었다”고 설명했다.

대법원 판례를 보면 정부의 기본계획은 비구속적 행정계획으로 하위계획이 상위계획과 다르다고 하더라도 그것만으로 위법한 것은 아니라고 판단한다고 지적했다.

Q: “전력수급기본계획에 입각해 에너지기본계획 수립할 수 있나?”

A: “각각의 계획을 수립하는 과정이었다.”

‘제8차 전력수급기본계획’은 전기사업법에 근거해, ‘제3차 에너지기본계획’은 녹색성장법에 따라 각각 수립됐다. 이런 측면에서 제3차 에너지기본계획이 전적으로 제8차 전력수급기본계획에 따라 수립됐다고 단정하기에는 이르다고 감사원은 판단했다.

감사원 측은 “각각의 계획을 수립하는 과정에서 이미 수립된 상위계획 또는 하위계획의 내용을 반영해 수립하더라도 잘못이라고 보기는 어렵다”며 “제3차 에너지기본계획의 일부 내용이 앞서 수립한 제8차 전력수급기본계획의 내용과 동일·유사한 부분이 있다는 사실만으로 위법·부당하다고 볼 수 없다”고 해석했다.

Q: “제5차 원자력진흥종합계획을 수정·변경하지 않은 것은 정합성 위반인가?”

A: “여러 계획과 전략이 각기 달라 적기에 변경하는 것은 현실적으로 어렵다.”

여러 계획과 전략으로 원전에 대한 변경이 생겼다면 원자력진흥종합계획도 바뀌어야 한다는 주장이다.

국무회의 심의·의결을 거쳐 ‘에너지전환 로드맵’과 같은 정부 정책이 수립됐을 때는 관련 계획들을 함께 또는 적기에 변경하는 것이 계획 간의 체계적·내용적 정합성 또는 조화 면에서 가장 이상적이라고 할 수 있다고 감사원은 전제했다.

감사원 측은 “관련 계획들이 여러 종류이고 다양해 근거 법률과 목적, 수립주기와 절차 등이 각기 다른 상황에서 함께 또는 적기에 변경하는 것은 현실적으로 어렵다”고 풀이했다.

여기에 1958년 제정된 구 ‘원자력법’과 2006년 제정된 구 ‘에너지기본법’, 2010년 제정된 ‘녹색성장법’이 각각 별개의 법체계로 적용돼왔다고 설명했다.

감사원 측은 “제8차 전력수급기본계획 등과 함께 제5차 원자력진흥종합계획을 수정·변경하지 않은 것에 대해서 특별히 위법하다거나 절차적으로 하자가 있다고 볼 수 없다”고 해석했다.

Q: “원자력 정책에 대해서는 원자력진흥위원회 심의·의결을 받아야 하는가?”

A: “원자력진흥위원회의 심의·의결사항으로 보기는 어렵다.”

현재 ‘원자력진흥법’을 보면 원자력 정책에 관한 사항(에너지기본계획, 전력수급기본계획 등)은 원자력진흥위원회의 심의·의결사항으로 규정돼 있지 않다.

과거 ‘제6차 전력수급기본계획’과 ‘제2차 에너지기본계획’을 수립(원전 비중 축소 등 원전정책 관련 내용 포함)할 때도 원자력진흥위원회의 심의·의결을 거치지 않았다고 감사원은 설명했다.

감사원 측은 “원자력 이용에 관한 사항의 종합·조정을 근거로 ‘에너지전환 로드맵’, ‘제3차 에너지기본계획’ ‘제8차 전력수급기본계획’에 포함된 원자력 정책에 대해 원자력진흥위원회의 심의·의결사항으로 보기는 어렵다”고 판단했다.

다만 감사원은 국민의 생활과 국가 경제에 미치는 영향이 큰 ‘에너지기본계획’과 ‘전력수급기본계획’에 대해 전문적이고 다양한 의견을 수렴할 필요는 있다고 강조했다.

이런 측면에서 원자력진흥에 관한 전문지식을 갖춘 위원들로 구성된 원자력진흥위원회의 심의·의결을 받는 것이 바람직하다는 의견이 제시될 수는 있다고 지적했다.

감사원 측은 “원자력 정책에 관한 사항이 원자력진흥위원회의 심의·의결사항으로 명시돼 있지 않고 과거에도 ‘에너지기본계획’ 등에 포함된 원자력 정책 관련 사항에 대해 원자력진흥위원회의 심의·의결을 거치지 않은 점을 참고했다”고 덧붙였다.

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