(68) '불법보조금' 이통3사 역대 최장 영업정지…'단통법' 시발점 [김문기의 아이씨테크]

[아이뉴스24 김문기 기자] LTE 도입으로 인해 이통3사가 가입자 유치에 혈안이 되면서 그에 따른 불법보조금도 과열 양상이 짙어졌다. 방송통신위원회가 때때로 시정조치와 과징금을 부과하기는 했으나 뿌리 깊은 나무처럼 도무지 흔들릴 기미가 없었다. 소비자 입장에서는 발품을 팔면 더 저렴한 가격에 단말을 구매할 수는 있겠으나 그에 따른 역차별이나 강제 부가서비스 가입, 의무 약정 가입 등 여러 부작용이 동반됐다.

단말기 보조금은 유통망에서 구매자에게 지급하는 단말기 가격 할인 또는 현금 지급액 전체를 총칭한다. 이통사가 지급하는 보조금과 제조사가 지원하는 장려금 모두를 ‘보조금’이라는 영역으로 수렴하기도 한다. 다소 복잡한 유통망 속에서 자리 잡았기에 그 가운데 불법을 가려내기가 쉽지 않았다.

보다 자세히 살펴보면 이통사가 제조사와 협의해 단말기 스펙과 출고가 등을 결정하면 대리점에 이를 공급하게 된다. SK텔레콤과 KT의 경우 지역본부와 대리점이 직접 제조사와 협의해 단말기를 유통하기도 했다. LG유플러스의 경우 자체적으로 대리점에 공급했다.

이러한 유통 인프라를 통해 이통사는 소비자에게 직접적으로 보조금을 지급하거나 대리점과 판매점 등에 정책장려금 또는 모집관리 수수료를 지급했다. 제조사는 대리점과 판매점에 직접적으로 장려금을 줘 단말기 가격을 마케팅 상황에 맞게 조율했다. 복잡다단한 보조금은 이런 방식을 거쳐 구매자에게 할부원금이라는 명목으로 단말 가격에 연동돼 구매자를 현혹했다.

이에 따라 불법보조금을 근본적으로 뿌리 뽑아야 한다는 움직임이 일어났다. 국회 역시도 가계통신비 인하와 함께 불법보조금을 없애야 한다고 주장했다. 이에 따라 조해진 전 의원(당시 새누리당)은 2013년 5월 27일 ‘이동통신단말장치 유통구조 개선에 관한 법률안(단통법)’을 대표 발의했다. 차별적인 보조금 지급을 금지하고 보조금 관련 내용을 공시하며, 보조금 없이 구매한 자급제 단말의 경우 보조금에 준하는 요금할인을 제공하는 한편, 개별 계약 강제 등을 폐지하고 위법 시 과태료 및 형사 처벌까지도 가능하다는 내용을 담았다.

단통법이 발의되자 업계에서는 대부분 찬성하는 분위기를 형성했다. 이통사는 시장이 혼탁한만큼 안정화할 수 있는 조치가 필요하다고 밝혔다. 알뜰폰 역시도 자급제 활성화를 위해 단통법이 필요하다고 주장했다. 유통시장에서는 찬성하지만 영세 상인들의 입장도 반영해야 한다고 지목했다.

하지만 제조사 입장은 달랐다. 당시 업계에서는 제조사가 해외보다 우리나라의 출고가를 높여 책정한 후 판매 장려금을 지급해 최종 할부원금을 고무줄처럼 조율하는 ‘역보조금’ 방식을 취하고 있다고 지적했지만 제조사는 규제가 시장의 위축을 부를 수 있다고 반대했다.

정부와 이통사, 제조사는 치열한 물밑싸움을 이어갔다. 제조사는 지속적으로 영업비밀 공개와 이중규제, 국내 휴대폰 시장 붕괴 등을 이유로 문제제기에 나섰다. 이에 따라 정부도 날을 세웠다. 미래창조과학부는 과청정부종합청사에서 설명회를 갖고 제조사의 주장을 적극적으로 비판했다.

당시 김주한 미래부 통신정책국장은 "제조사들이 많은 주장을 쏟아내면서 호도하고 있다"며, "주장이야 할 수 있겠지만 사실관계 하에서 얘기를 해야 하고 잘못된 부분은 바로 잡아야 한다"고 지적했다.

아울러, 미래부는 단말기 원가자료가 아니라 단말기의 판매량과 장려금 규모 등에 따른 자료제출로 영업비밀에 해당되지 않으며, 방통위와의 조사 및 제재 역시 중복되지 않도록 수정대안을 마련했다고 설명했다. 또한 장려금을 막겠다는게 아니라 투명하게 하겠다는 차원이라는데 힘을 줬다.

정부는 제조사 비판에 이어 단통법 통과에 적극적으로 나섰다. 2013년 11월 31일 미방위 국정감사에 참석한 최문기 전 미래창조과학부 장관과 이어 12월 1일 국감에 출석한 이경재 전 방송통신위원회 위원장은 단통법이 빠른 시일 내에 통과돼야 한다고 입을 모았다.

최 전 장관은 "법안이 빠르게 통과된다면 많은 것들을 할 수 있다"고 말했으며, 이 위원장은 "강력한 보조금 규제를 할 수 있다고 생각한다"고 강조했다.

업계 중지를 모으기 위해 2013년 12월 5일 단말기 유통구조 개선 간담회가 개최됐다. 정부와 이통사는 단통법에 찬성하는 모습을 보였다.

상황이 반전된 곳은 제조사다. 삼성전자는 영업비밀과 관련해 사업에 사활이 걸려 있는 문제라고 강조했지만 LG전자는 자료 공개 문제는 시간이 해결해줄 것이라며 유보적인 입장을 표명했다. 팬택은 급격한 제도 변화가 부작용을 야기할 수 있기에 논의가 좀 더 이뤄져야 한다고 주장했다.

정부가 먼저 한발 물러섰다. 단통법 관련 제조사 자료 제출과 보조금 상한제 조항을 3년간 한시적으로 운영하기로 결정했다. 원안 내용은 그대로였기에 삼성전자의 반대는 여전했으나, 정부 부처가 각기 다른 핵심 조항에 합의하면서 국회로 공을 넘기게 됐다.

단통법은 한 차례 더 수정과정을 거쳤다. 3년 일몰제에 이어 제조사 장려금 규모 자료 제출 조항을 기존 '제조사별'에서 '제조사 합계'로 제출하는 방식으로 2차 수정이 이뤄졌다.

하지만 이번에는 국회 파행으로 인해 시련을 겪었다. 2014년 2월 당시 미방위 여야 간사가 비공개 협의를 통해 법안소위 논의 목록에서 단통법을 제외시키는 상황이 발생했다. 이후 원내대표 회담을 통해 단통법이 다시 수면 위로 부상했으나 결국 무산됐다.

◆ 역대 최장 영업정지 총 68일

불법보조금을 뿌리 뽑겠다고 시작된 단통법 추진과는 달리 이동통신 시장은 여전히 불법이 판치고 있었다. 이통3사 마케팅 출혈경쟁이 극에 달하면서 결국 정부도 극약처방에 나섰다.

미래창조과학부(현 과학기술정보통신부)와 방송통신위원회는 2014년 3월 과도한 불법보조금을 지급 중단 명령을 어긴 이통 3사에 시정명령 불이행을 근거로 최소 45일 이상의 영업정지를 실시할 것이라 선언했다.

역대 가장 긴 영업정지. 그 규모로 인해 어떤 방식으로 영업정지를 내릴지 논의가 계속됐다. 방통위는 2개사 동시 영업정지를 제안했다. 신규가입과 기기변경도 어디까지 풀어줄지 고심했다. 이통3사 영업정지로 휴대폰 대리점까지 피해가 확산될 수 있었고, 이에 따른 소비자 혼란이 가중될 가능성도 배제할 수 없었다.

최문기 전 미래부 장관은 하성민 SK텔레콤 사장과 황창규 KT 회장, 이상철 LG유플러스 부회장을 비공개로 만났다. 제재 방안과 가계통신비 부담 경감 대책을 논의하기 위해서다. 이 자리에서 이통3사 CEO는 최소 45일 영업정지 판단에 이견이 없으며, 통신시장 안정화를 위해 노력하겠다고 약속했다.

황창규 회장은 "보조금 근절없이 국내 IT산업은 미래가 없고, 우리나라 보조금 경쟁이 부끄럽다"고 말했으며, 이상철 부회장 역시 "보조금 경쟁 근본은 점유율 경쟁 문제로 이에 대한 인식의 전환이 필요하다"고 언급했다. 하성민 사장은 "보조금을 국민 편익으로 돌리기 위해 노력해야 한다"고 강조했다.

이통3사의 영업정지로 제조사 역시 빠르게 주판을 두드렸다. 영업정지라는 소나기를 피해야 하는 상황. LG전자는 경쟁사보다 한발 앞서 2월 전략 모델인 ‘G프로2’를 출시했다. 팬택은 ‘베가아이언2’로 수익성 개선에 나설 계획이었으나 영업정지로 인해 출시일을 정하지 못하고 상황을 관전했다. 삼성전자 역시 1년 농사의 핵심인 플래그십 스마트폰 ‘갤럭시S5’ 판매 시점을 고심했다.

혼란스러운 상황은 유통망 끝단인 대리점과 판매점도 마찬가지였다. 보조금 과열 경쟁의 주체가 이통사인데 그 피해는 고스란히 소상공인이 뒤집어 쓰게 됐다며 울분을 토했다. 이통사 유통 대리점과 판매점이 모인 전국이동통신협회는 간담회를 통해 정부의 영업정치 처분을 즉각 철회해달라고 울부짖었다.

이같은 호소에도 불구하고 미래부는 2014년 3월 7일 이통3사를 대상으로 각각 45일간의 순차 영업정지를 명령했다. 이동통신 시장의 암흑기이자 이후 단말 유통뿐만 아니라 단말 패러다임까지도 바꿀, 심지어는 유망 사업자가 무너지는 계기가 된 시점이다.

영업정지 기간 중에는 오직 하나의 이통사만이 영업에 나설 수 있었다. SK텔레콤은 3월 13일부터 4월 3일까지 정상영업을 진행하고 이후 5월 19일까지 45일간 영업이 중단됐다. KT는 3월 13일부터 4월 26일까지 45일간 영업을 중단하고, 4월 27일부터 영업을 속개했다. LG유플러스는 그 중간인 4월 5일부터 4월 26일까지 정상 영업을 실시하고 전후로 영업이 정지됐다.

영업정지가 끝이 아니었다. 미래부에 이어 방통위는 보조금 출혈경쟁을 야기한 주도사업자를 가려내 다시 철퇴를 내렸다. 2014년 1월 2일부터 13일까지 위반율과 위반평균 보조금, 정책 반영도 등 5가지 평가지표로 벌점을 부여했다. LG유플러스가 93점, SK텔레콤 90점, KT는 44점을 받았다. 이에 따라 방통위는 주도사업자로 LG유플러스와 SK텔레콤을 지목하고 영업정지 처분을 내렸다.

이에 따라 미래부가 제시한 45일간의 영업정지 이외에 LG유플러스는 14일의 영업정지를 더해 총 59일간, SK텔레콤은 7일을 부과받아 총 52일간 영업정지를 받아들여야 했다. 다만, 시장혼란을 이유로 영업정지 시점은 45일간의 영업정지 이후에 시점을 잡기로 했다.

◆ '영업정지'로도 막을 수 없다

2014년 3월 13일 순차 영업정지가 시작됐다. 대신 대리점과 판매점 피해를 최소화하기 위해서 신규 가입자 모집만을 금지됐다. 가입 신청서 접수 또는 예약모집 행위만 금한 것. 가개통 또는 기존 이용자의 해지신청을 신규 가입자에 대한 명의변경 방법으로 전환하는 행위도 막았다. 제3자를 통한 일체의 신규가입자 모집행위도 불허했다.

기기변경은 가능했으나 휴대폰이 24개월 이상인 경우에만 해당됐다. 이외 요금납부나 요금제 변경, 결합상품 가입, 부가서비스 신청 등의 일상적인 서비스는 변함없이 이용 가능했다.

영업정지는 이통3사에게는 재앙이었으나 한편으로는 기회가 됐다. 오직 한 이통사만 영업할 수 있었던 만큼 이 시기를 잘 이용해야 했다. 그 선봉은 삼성전자 '갤럭시S5'가 맡았다. 같은해 2월 스페인 바르셀로나에서 열린 MWC 2014에서 첫 공개된 갤럭시S5는 글로벌 출시일이 4월 11일로, 국내도 이날 판매가 예정돼 있었다.

4월 11일 갤럭시S5의 출시로 인한 효과를 거둘 수 있는 곳은 LG유플러스였다. 이 시기에 유일하게 정상 영업이 가능했던 때문이다. 하지만 변수가 발생했다. SK텔레콤이 돌연 3월 26일 갤럭시S5를 조기 등판시킨 것. SK텔레콤 입장에서는 4월 3일부터 5월 19일까지 영업을 하지 못했기에 갤럭시S5 출시를 손 놓고 봐야하는 상황이었다.

SK텔레콤의 갤럭시S5 조기등판은 삼성전자로서는 난감한 상황이었다. 대외적으로는 글로벌 출시일을 어긴 셈인 것. 게다가 당시 삼성전자 IM부문을 이끌고 있던 신종균 부회장은 갤럭시S5 조기 출시설에 대해 "사실이 아니다"고 못박은 상태였다.

삼성전자는 즉각 유감을 표했다. 삼성전자는 "국내 이통사들과 갤럭시S5 조기출시를 협의하지 않았으며, 조기출시 강행은 유감"이라고 입장을 밝혔다. 업계에 따르면 SK텔레콤은 초도물량으로 전달받은 갤럭시S5를 먼저 푼 것으로 추정된다.

예상대로 영업정지 기간 번호이동 시장은 반토막 났다. 영업을 재개한 이통사는 다양한 프로모션을 통해 가입자 유치에 힘썼다. 영업정지 사업자는 기기변경에 대한 프로모션을 통해 가입자 방어에 공을 들였다.

2014년 5월 19일 총 68일간의 영업정지가 종료됐다. 불법보조금을 뿌리뽑기 위한 강도높은 조치였지만 효과에 대해서는 의견이 분분했다. 영업정지 기간에도 불법 사전예약이나 차별적인 보조금 지급 사례가 지적됐고, 후반기로 갈수록 효력이 떨어지는 양상도 있었다. 특히 이통사와 달리 유통점과 제조사, 소비자들의 피해가 컸다는 지적도 나왔다.

순차 영업정지를 겪은 이통 시장은 이를 만회하기 위해 또 다시 과열 경쟁 양상을 보였다. 예전보다 더 대담하고 기민하게 움직였다. 실례로 이통3사 순차영업정지가 끝난 후 일주일도 안돼 LG전자 G3가 출시와 함께 소위 '공짜폰'으로 전락했다. 보조금만으로 무려 100만원 가량이 지급된 탓이다. 이를 두고 인터넷상에서는 '마이너스폰'이라는 단어까지 유행했다.

방통위는 이같은 사례를 파악하고, 이통3사 마케팅 임원들을 소집해 경고를 주는 등 시장 안정화에 노력했으나, 영업정지 기간을 보상 받으려는 시장의 움직임을 막기에는 역부족이었다.

◆ 단통법 첫 시행까지

순차 영업정지가 단행되는 동안 국회도 바쁘게 움직였다. 2014년 4월 마침내 단통법이 국회 미방위 법안심사소위를 통과했다. 이통3사는 즉각 환영의 뜻을 밝혔으나 삼성전자는 이에 대한 공식입장을 밝히지 않았다. 5월 2일 단통법은 본 회의에 상정됐다. 재석 215인 중 찬성 212명 기권 3명으로 거의 만장일치나 다름없는 표를 얻어 국회를 최종 통과했다.

단통법 국회 통과는 사실상 시작에 불과했다. 미래부는 단통법 10월 발효를 앞두고 시행령 마련에 분주했다. 50일여일을 달린 끝에 7월 단통법 고시가 제정됐다. 다만, 노력과는 달리 시장의 반응은 냉랭했다.

우선 출렁거리는 보조금 책정이 문제로 지적됐다. 기존 보조금 상한액인 27만원에서 범위를 25만~35만원을 정하고, 6개월마다 시장 상황에 따라 보조금 최대 상한액을 조정키로 했다. 요금제 가입자별로도 차등을 둬 6개월마다 보조금 액수가 달라지고 요금에 따라 또 바뀌도록 설정했다.

이같은 내용은 오히려 소비자 혼란을 가중시켰다. 정부가 이용자 차별을 부추긴다는 날선 지적까지 따랐다. 보조금이 증가하면 할수록 단말기 가격도 상승할 수 있기 때문에 전체적으로 통신비 인하를 기대할 수 없다는 문제도 제기됐다.

그 중에서도 특히 시장의 첨예한 대립을 야기한 내용은 보조금을 이통사와 제조사로 분리해 표시하는 ‘분리공시’였다. 분리공시가 시행되면 이통사뿐만 아니라 제조사도 장려금 자료를 방통위에 제출해야 한다. 이는 제조사가 계속해서 반대했던 영업기밀과 저촉됐다. 당연히 제조사 반발이 이어졌다. 하지만 정부는 완강했다. 이통사와 시만단체가 합세해 단통법 효력을 강화하기 위해서는 분리공시제가 반드시 포함돼야 한다고 입을 모았다.

분리공시 도입 논란은 단통법 시행을 1개월 남겨 놓은 9월까지도 계속됐다. 규제개혁위원회 위원들조차 찬반 공방이 끊이지 않았다. 표면적으로는 의견조율을 위한 일정 지연이라는 설명이 있기는 했으나 단통법을 꾸준히 반대했던 삼성전자의 반발이 심하다는데 동의하는 눈치였다.

결과적으로 분리공시는 단통법에서 제외됐다. 규개위 심사 결과 정부가 분리공시 제도를 도입하지 않기로 확정했다. 거버넌스간 이견도 있었던 것으로 추정한다. 방통위는 찬성이었으나 기획재정부와 산업통상자원부는 제외에 손을 들어 준 것으로 알려졌다.

수많은 난관을 극복한 단통법은 마침내 2014년 10월 1일 시행됐다. 보조금 상한선은 기존 27만원에서 30만원으로 높아졌다. 일선 대리점 재량으로 15%를 더 추가 지급할 수 있도록 했다. 단말기 모델마다 보조금을 달리했고, 요금제에 비례해서도 액수가 달라졌다. 단말기 보조금 대신 선택약정할인을 받을 수 있게 됐다. 다만, 위약금 제도가 재편되면서 번호이동이 제한됐다.

▶ 다시쓰는 이동통신 연대기 목차

1편. 삐삐·카폰 이동통신을 깨우다

2편. 1세대 통신(1G)

3편. 제2이동통신사 大戰

4편. CDMA 세계 최초 상용화

5편. 이동통신 춘추전국시대 개막

6편. 이동통신 혼돈의 세기말

7편. 3세대 이동통신(IMT-2000)

8편. 3G 시대 개막

9편. 3G 삼국정립

10편. 아이폰 쇼크

11편. 4G LTE 시대 개막

12편. 4G LTE 성장기

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