[수평규제전환] 정통부-방송위/문화부, '충돌'

유선과 무선, 통신과 방송이 인터넷으로 수렴되고 뒤섞이면서, 사업자를 분류하고 규제하는 방식 또한 시대에 맞게 바꾸어야한다는 목소리가 높다.

DMB(방송)와 와이브로, HSDPA(통신)가 경쟁하고, LG텔레콤의 기분존(무선)과 인터넷전화(인터넷)가 유선전화시장(통신)에 영향을 미친다.

케이블TV사업자(방송)가 초고속인터넷시장에 진출해 통신기업들과 경쟁하고 있으며, 통신기업이나 인터넷기업들은 메가패스TV, 하나TV, 곰TV 등의 이름의 새로운 형태의 방송서비스(콘텐츠)를 제공하거나 준비중이다.

이런 영역파괴 현상이, 사업자간 게임의 룰을 다시 만들어야 하고, 그동안 방송의 영역이었던 사회문화적인 가치들이 인터넷 UCC(이용자제작콘텐츠) 시대에는 어떻게 재정립돼야 하는 지 등의 숙제를 만들어낸 것.

규제기관(정통부, 방송위, 문화부)이 이 숙제를 떠안고 있는 셈이다.

정통부는 기간통신, 부가통신, 별정통신으로 구분했던 설비중심적인 사업자 분류제도를 바꾸기 위해, 방송위와 문화부는 지상파방송, 종합유선방송, 위성방송, 방송채널사용사업(이하 방송사업), 중계유선방송사업, 음악유선방송사업, 전광판방송사업, 전송망사업(이하 기타사업) 등 기존 사업분류 체계를 단순화하고 시대흐름에 맞게 재구성하기 위해 노력중이다.

현재 정통부와 방송위/문화부는 소위 수평적인규제체계로의 전환(사업자분류체계)을 화두로 삼고, 내부적인 연구를 진행하는 동시에 방송융합추진위원회에서 부처간 입장을 조율하고 있다.

아이뉴스24는 수평규제전환이 방송통신인터넷 융합시대에서 뛰는 기업들간의 공정경쟁에 커다란 영향을 미치고, 이는 곧 우리나라가 컨버전스를 추진함에 있어 국가적인 목표가 돼야 하는 '정보화된 시민사회 의식' 고양에 결정적인 단초가 될 것으로 보고있다.

하나TV나 곰TV는 통신서비스인가, 방송서비스인가. 지상파방송이 공익성을 무기로 누려왔던 특혜는 인터넷시대에 맞춰 어떻게 바뀌어야 하는가. 디지털기술의 발전으로 IT가 만들어내는 부가가치의 영역이 전화중심의 네트워크(교환/전송망)에서 인터넷서비스로 바뀌고 있다면 통신사업자의 서비스 시장 진입을 아예 봉쇄해야 하는가. 통신회사의 진입을 허용한다면 네트워크에 대한 지배력이 없는 다른 기업들(인터넷, 단말기 등 하드웨어, 소프트웨어, 방송 등 콘텐츠)과의 형평성을 위해 어떤 조치를 해야 하는가.

이런 논의들이 방송통신융합추진위원회 회의에서 다뤄지고 있다. 하지만 정통부와 방송위·문화부는 치열한 대립각을 세우고 있다.

전통적으로 사회문화적인 공익을 강조했던 방송위·문화부와 IT가 국가경제에 미치는 영향을 강조했던 정통부간 시각차 때문이다.

그러나 그 이면에는 기술이 디지털화돼 통신과 방송, 인터넷이 수렴되는 과정에서 핵심적인 영향력을 행사할 인터넷플랫폼(정보통신부에서는 전송서비스로 칭함)에 대한 규제권한을 누가 확보할 것인가 하는 치열한 생존본능의 기세 싸움이 깔려 있다.

12일 관계부처에 따르면 정통부와 방송위/문화부는 3~5차 방송통신융합추진위원회 회의에서 '수평적규제체계 전환에 따른 사업분류 재정립 방안'에 대해 협의했다.

이에 따르면 정통부는 '전송-콘텐츠' 2분류 체계를, 방송위/문화부는 '네트워크/플랫폼/콘텐츠' 3분류 체계를 대안으로 제시하고 있다.

◆정통부 2분류안 vs 방송위/문화부의 3분류안

정통부가 제시한 2분류안에 따르면 현재 시내전화사업자/시외전화사업자/와이브로 사업자 등으로 나눈 역무를 전송- 콘텐츠로 크게 2분류하자는 것이다.

[정통부 수평규제안]

여기서 말한 2분류안(표참조)은 ▲ 전송이라는 영역에 통신망, 인터넷망, 케이블망, 위성망, 지상파전송망 등 모든 전자통신서비스의 전송부분을 포함한다. 반면 ▲콘텐츠는 방송프로그램이나 정보제공기업을 대상으로 하고 있다.

정통부는 다시 전송의 영역을 네트워크를 갖고있는 전송사업자와 네트워크를 갖고 있지 않은 전송사업자로 구분하고 있으며, 만약 전송사업자가 콘텐츠 사업을 할 경우 별도의 콘텐츠사업 면허를 획득하도록 하고 있다.

예를들어 정통부 안에 기초하면, KT의 초고속인터넷TV(IP TV)든 KBS같은 지상파방송이든, 곰TV 같은 방송콘텐츠를 서비스하는 인터넷마켓플레이스든 직접 콘텐츠를 만들지 않고 콘텐츠사업자가 제공하는 것을 통신망을 이용해 이용자에게 전송한다면 전송규제의 영역에 해당된다.

네트워크(통신망)을 갖고있느냐에 따라 규제의 강도에서는 차이가 나지만 말이다.

또한 정통부는 전송의 규제에는 경제적인 목표가, 콘텐츠에서는 사회문화적인 목표가 중요함을 강조하고 있다.

흥미로운 점은 정통부가 전송규제에 있어 규제완화를 통해 경쟁을 확대하자고 말하고 있다는 점이다.

이를 현재 논란의 중심에 서있는 통신회사의 IP TV서비스와 연결시켜보면 보다 명확해진다.

정통부는 IP TV 등을 규율하자고 광대역융합서비스사업법(BCS)을 제안하면서 ▲ 진입은 등록제 ▲케이블TV사업자(SO)와 달리 지역제한이 없으며 ▲KBS1 및 EBS 의무재송신 ▲외국자본 49% 이하, 일간신문 및 뉴스통신사 33% 이하 등을 제안했다.

이 같은 내용은 IP TV와 경쟁관계인 SO가 현재 처해있는 방송법상 규제제도에 비해 상당히 완화된 방안이다. 즉 IP TV를 전송사업자로 보고 전송의 영역에서 규제를 완화하자는 말이다.

정통부는 이를 통해 전송영역에서 사업자간 경쟁이 활성화되면, 컨버전스 시대 문화적 다양성도 지켜낼 수 있다고 말하고 있다.

반면 방송위와 문화부는 네트워크-플랫폼-콘텐츠로 3분류하자고 주장하고 있다.

[방송위 수평규제안]

3분류안에 따르면(표참조) ▲ 네트워크는 타인의 통신을 매개(전송)하거나 전기통신설비를 타인의 통신용으로 제공하는 사업자를 ▲ 플랫폼은 자체제작하든 외부에서 구입하든 정보와 데이터를 서비스하는 사업을 ▲ 콘텐츠는 멀티미디어 콘텐츠를 제작하거나 편성해 플랫폼 사업자에게 공급하는 사업자를 각각 의미한다.

즉 네트워크는 공중전기통신서비스사업, 기타 전기통신서비스 사업(유무선통신사업자, 위성망, 케이블TV전송사업자등)를 의미하며, 플랫폼은 지상파방송, 케이블TV, 위성방송, 유무선IP TV, DMB, 네이버같은 인터넷포털, 곰TV같은 신개념 인터넷방송이 해당된다.

마지막으로 콘텐츠는 독립제작사와 PP, CP를 의미하며 보도기능을 가진경우 별도로 분류된다.

방송위/문화부 역시 플랫폼사업을 분류하면서 규제대상을 명확히 하고 사회문화적인 영향력에 따라 규제의 강도를 달리 해야 한다는 입장이나, 정통부가 전송의 영역으로 플랫폼을 끌어들여 규제를 완화하자는 것에 비하면 강도가 높다고 볼 수 있다.

3분류안에서의 플랫폼 영역은 다시 지상파방송사업, 멀티미디어방송사업, 별정방송사업, 정보서비스 사업으로 나뉘는데 IP TV 등은 멀티미디어방송사업에, 곰TV등은 별정방송사업에, 인터넷포털 등은 정보서비스 사업에 들어가는 식이다.

이같은 3분류안(전송의 영역에서 플랫폼을 떼어내자)을 지지하는 배경에 대해 방송위와 문화부는 콘텐츠와 네트워크(망)로부터 상대적으로 독립된 플랫폼(수용자들의 요구에 따라 재구성된 하나의 가상환경)을 분리하는 것은 네트워크나 콘텐츠 부문에서 발생할 수 있는 지배력전이 문제를 막아 서비스(멀티플랫폼)간 경쟁을 활성화할 수 있다고 보고 있다.

즉 서비스간 경쟁이 플랫폼 분리규제로 이뤄져야 컨버전스 시대에 맞는 사회문화적인 가치와 경제적인 효율성을 동시에 달성할 수 있다는 말이다.

네트워크사업자(통신사업자)가 플랫폼 사업(서비스)에 진출하려면 별도 면허를 받아야 한다는 점에서, 정통부안보다 네트워크사업자의 지배력전이 문제를 막는데 관심을 두는 안이기도 하다.

예를들어 KT 등 통신회사 IP TV와 유비코드의 UTV가 공정한 조건에서 경쟁할 수 있도록 네트워크와 플랫폼(서비스)을 분리하자는 말이다.

UTV 처럼 전용선로가 아닌 일반 인터넷이 연결돼 있어도 셋톱박스만 설치하면 IP멀티캐스팅 방식을 통해 동영상서비스가 가능한 만큼, 이런 신기술 추세에 부응하기 위해서라도 3분류안이 맞다는게 방송위/문화부 입장이다.

◆사업자분류체계 재정립 논의는 현재의 규제정책에도 영향

각부처가 제시한 2분류냐, 3분류냐를 바라볼 때 오해하지 말아야 할 것은 수평규제로의 전환이 기존의 규제체계(수직적인 사업자 분류) 전체를 뒤엎거나, 당장 기업들이 느끼는 수준으로 와닿지는 않을 것이라는 점이다.

그럼에도 ▲ 정통부 말대로 IP TV(광대역융합서비스)에 한해 한시적용하고 나머지는 광대역융합망(BcN)이 완성되는 2012년에 수평적규제체계로 완전전환하든 ▲ 방송위/문화부 주장대로 IP TV 문제를 수평규제전환 문제와 연결시켜 기존체계 변화도 동시에 추진하든 중요한 점은 이같은 논의가 각 부처 내부의 기존규제 정책에 커다란 영향을 미칠 것이라는 점이다.

정통부 입장에서는 통신 업종에 대해 설비기반 경쟁과 함께 서비스기반 경쟁(결합판매규제완화, MVNO(가상이동망사업자)) 도입여부, 통신요금인가제 문제 등)을 추진함에 있어 규제철학을 재정립하는 계기가 된다.

지금까지 정통부는 통신사업자가 설비투자를 많이하면 네트워크가 고도화돼 서비스가 성장하고 이로 인해 기기제조업과 콘텐츠 산업이 성장하리라는 논리만 강조해왔다.

이같은 설비기반경쟁의 논리는 네트워크과 플랫폼을 분리하지 말고 '전송'으로 묶어 규제를 완화하면, 통신회사들의 설비투자 유인이 생길 것이라는 현재의 논리와 맥을 같이한다.

하지만 아무리 정통부가 망을 가진 통신사업자들의 수익성 보존을 위해 요금경쟁을 자제토록 하고 관련시장을 보호해줬어도 설비기반 경쟁이 만족할만한 수준에 이르지는 못했다는 평가를 받는다.

오히려 시민사회단체와 공정위, 정치권 등으로부터 인터넷전화의 기간역무화와 요금인가제 유지, 단말기 보조금 규제유지 등은 경쟁제한성을 가진 지나친 시장규제라는 비판을 받을 뿐이다.

방송위/문화부 입장에서는 지상파방송의 디지털화(지상파방송 다채널 서비스 등)와 케이블TV(SO)에 대한 방송법상 규제완화, 그리고 곰TV나 하나TV같은 신개념 인터넷방송에 대한 규제원칙을 세우는 데 영향을 미친다.

방송위/문화부는 국가주도의 산업발전 모델이 필요했던 시절에야 통했던 방송(콘텐츠)의 공익성 개념으로 융합서비스 전체를 바라보고 있다는 비판를 받고 있다.

이를테면 유료매체(위성DMB, HSDPA, 와이브로 등)와 경쟁해야 하는 지상파DMB를 방송의 '보편적인 접근성 보장'을 이유로 '무료화'하면서, 결과적으로 경영난을 가중시켜 국내 지상파DMB 기술의 해외진출에 걸림돌이 됐다.

동시에 지상파방송사업자들의 '수익보장'의 측면을 들어 위성DMB에 대한 지상파재송신 문제는 풀지 못함으로써 비용을 지불하고 DMB를 시청하는 소비자의 접근성을 제한하는 자가당착의 결과를 낳고 말았다.

이런 상황의 발생은 -양 기관은 부정하더라도- 정통부는 시장가치를 우선으로, 방송위/문화부는 사회문화적인 가치만 바라보는 동시에 각자의 시각을 뒷받침할 합리적인 논리나 규제수단이 없거나 관할 업종의 이해관계에 이끌려 다니기 때문이라는 지적을 받기에 이르렀다.

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