'R&D계 비상계엄' 尹의 예산삭감⋯'명령·압박·졸속' 그 과정 이랬다

[아이뉴스24 정종오 기자] 2023년 6~8월 윤석열정부 당시 과학기술정보통신부는 그야말로 수조원의 예산이 며칠 사이에 왔다 갔다 하는 ‘대혼란기’였던 것으로 확인됐다. 이미 확정된 예산안이 철회되고 조정하고, 재조정하는 등 격변의 시대를 보냈다.

2023년 6월 2024년 주요 연구개발(R&D) 예산 규모는 25조4000억원 규모로 잠정 결정됐다. 이후 7월 6일에는 최상목 당시 대통령실 경제수석의 지시로 10조원 규모로 할 수 있다는 경고가 나왔다.

이후 한 달 사이에 다시 17조4000억(7월 25일), 21조4000억(7월31일), 21조5000억원(8월 9일)으로 변경하는 등 졸속은 물론, 수조원 규모 액수가 짧은 시간에 왔다 갔다 했다. 국민의 세금이 투입되는 예산안이 합리적 이유와 절차가 아닌 짧은 시간 안에 졸속으로 처리되는 심각한 상황에 직면했던 것으로 파악됐다.

대통령실의 일방적 명령과 압박, 과기정통부의 방관으로 ‘듣도 보도 못한 R&D 예산안’이 마련됐던 것으로 확인됐다.

윤석열정부는 2024년 주요 연구개발(R&D) 예산을 2023년보다 약 14% 대폭 삭감하는 정책을 펼쳤다. 매년 상승했던 R&D 예산이 ‘도대체 왜’ 싹둑 잘려 나갔던 것일까.

이재명정부가 들어서면서 과학기술정보통신부는 ‘R&D 예산삭감 진상규명TF(TF)’를 만들었다. TF는 2023년 5월부터 8월까지 2024년 R&D 예산심의 착수부터 윤석열의 원점 재검토 지시가 있었던 국가재정전략회의, 이후 삭감안 마련까지 전 과정을 복기했다.

TF는 이 복기 과정을 정리해 최근 조사보고서를 작성했다. 이번에 아이뉴스24가 입수한 조사보고서를 보면 R&D 예산 삭감의 감독은 ‘윤석열’이었다. 당시 대통령실 경제수석이었던 ‘최상목’은 주연을, 당시 조성경 과학기술비서관이 전달자 역할을 맡았다.

‘윤석열-최상목’ 대통령실 권력은 과기정통부와 과기정통부 과학기술혁신본부 등에 일방적 명령과 압력은 물론, 사사건건 지적질을 하면서 자신들이 원하는 곳으로 몰아넣었던 것으로 나타났다.

이 과정에서 과기정통부가 적절한 대처와 적극적 항변을 제대로 하지 못하고 끌려가면서 R&D 예산 삭감 국면에서 ‘엑스트라’로 전락하고 말았다.

과학기술계 한 관계자는 이와 관련 “윤석열정부 당시 R&D 예산 삭감 사태는 그야말로 일어나지 말아야 할 일이 발생한 것”이라며 “R&D계의 비상계엄이나 다름없었고 지금도 그 후폭풍은 끝나지 않고 있다”고 진단했다.

그는 “전문가 의견은 물론 과기계의 의견 수렴, 부처의 요구 사항 등은 철저히 무시됐고 명령과 압박, 졸속으로 점철됐던 뼈아프고 부끄러운 역사”라고 분석했다.

TF의 조사보고서 내용 살펴보니…어떻게 이런 일이

R&D 예산 삭감의 시작은 2022년 11월 30일 과학기술계 원로 간담회로 거슬러 올라간다. 이날 참석자 중 일부가 ‘R&D 나눠먹기’에 대해 언급했다. 이에 윤석열은 이종호 과학기술정보통신부 장관에게 개선방안 마련을 지시한다.

원로 간담회 참석자들은 당시 김명자 서울국제포럼 회장, 김도연 울산공업학원 이사장, 조무제 울산과학기술원 명예교수, 이현순 울산과학기술원 이사장, 문길주 고려대 석좌교수, 이우일 한국과학기술단체총연합회장, 이종호 과학기술정보통신부 장관 등이었다고 조사보고서는 적시했다.

개선방안 지시를 받은 이종호 장관은 과기정통부 1차관실에 관련 사항을 지시한다. 1차관실은 R&D 투명성·공정성을 높이기 위한 학회 중심의 R&D 등 개선 조치를 마련했다.

2023년 5월 2일 윤석열은 국무회의에서 R&D 나눠먹기의 문제점을 지적한다. 회의 후 과기혁신본부장에게 R&D 시스템 혁신을 잘 살피라는 취지로 언급했다고 보고서는 적고 있다.

이날 국무회의 이후 TF가 대통령실에 만들어진다. 최상목 경제수석 주관 아래 ‘R&D 시스템 개선·정비 TF(개정TF)’가 그것이다. 과기혁신본부는 ‘정부 R&D 프로세스 현황과 향후 과제’를 발제 자료로 작성해 개정TF에 제출한다.

2023년 5월 17일 경제수석 주관 개정TF 1차 회의가 열렸다. TF는 대통령실 2인(경제수석, 국정기획수석), 민간전문가 6인(김도연 전 교육과학기술부 장관(팀장), 류용섭 과학기술인력개발원장, 고서곤 산기협 상근부회장, 박종래 서울대 교수, 김광수 성균관대 교수, 강태욱 변호사)으로 구성됐다. 과기정통부, 산업부 등 부처는 참여하지 않았다.

이날 회의에서 최상목 경제수석은 TF 구성원들에게 ‘윤석열의 R&D 삭감 의지’를 강력하게 설파한 것으로 확인됐다. 최 수석은 △대통령이 정부 R&D에 대한 문제 의식을 가지고 있다 △TF 역할은 개선방안 마련보다는 진단에 있다 △R&D 시스템에 어떤 문제점이 있는지 기획 기사를 쓴다는 느낌으로 짚어라 △TF 진단 결과를 토대로 홍보와 공론화를 통해 혁신 동력을 확보할 수 있을 것이다 △TF 팀장을 중심으로 앞으로 TF를 운영해 주길 바란다고 발언했다.

2023년 5월 18일부터 6월 23일까지 국가재정전략회의(2023년 6월 28일 개최) 준비단계에 들어갔다.

이 과정에서 과기정통부 과기혁신본부 측은 ‘R&D 성과제고 방안’ 발표 자료 초안을 작성해 기획재정부에 보고했다. 여러 번 수정 사항이 있었는데 최상목 경제수석은 혁신본부장에게 “발표 자료에 나눠주기식 R&D, 카르텔 혁파 등 비효율적 요인 제거를 통한 지출 효율화 방안을 추가하라”고 지시한다.

대통령실의 키워드가 ‘나눠먹기’와 ‘카르텔’에 있었다는 것을 분명하게 보여주고 있다.

혁신본부는 기재부와 협의를 통해 발표 자료 문구를 수정하고 나눠먹기식 R&D 등에 대한 자료 보완 등의 후속 조치를 진행했다. 국가재정전략회의를 일주일 정도 앞둔 2023년 6월 22일 기재부는 R&D 분야 발제자가 애초 과기정통부 장관에서 기재부 예산실장으로 변경됐다고 과기정통부에 통보한다.

6월 28일 국가재정전략회의 이후 “원점 재검토하라”

과기혁신본부의 주요 R&D 예산심의는 2023년 5월 4~6월 26일까지는 예년과 마찬가지로 진행됐다. 국가재정전략회의(2023년 6월 28일)가 열리기 전까지는.

2023년 6월 15일 혁신본부는 2024년도 주요 R&D 배분·조정(안)을 대통령실(과기비서관)에 보고한다. 2023년(24조9000억원) 보다 2% 증가한 25조4000억원 수준이었다.

6월 26일 자문회의 운영위원회에서 25조4000억원의 ‘2024년 국가연구개발사업 예산 배분·조정(안)’에 대한 사전검토를 진행하고 원안대로 자문회의 심의회의(6월 30일 예정)에 상정하기로 결정까지 했다.

25조4000억원, 한 방에 날아가다

자문회의 심의 회의가 있기 이틀 전인 2023년 6월 28일 대통령 주재 국가재정전략회의가 열린다. 국가재정전략회의에서 윤석열은 나눠먹기식 R&D가 아닌 세계 최고 수준의 연구에 투자해야 한다고 강조했다.

조사보고서에는 “본인(윤석열)이 강조했던 글로벌 R&D 등이 부족하다는 취지로 지적하고 모든 R&D 사업을 원점에서 재검토할 것을 지시했다”고 썼다.

이에 따라 2024년 R&D 예산안은 자문회의 심의 기한(6월 30일)을 준수하지 못하는 사태가 발생한다.

조사보고서는 “애초 2023년 6월 30일 자문회의 심의 회의에 상정키로 한 ‘2024년 국가연구개발사업 예산 배분·조정(안)’ 상정이 보류됐다”며 “(대통령의) 재검토 지시로 과학기술기본법에 따른 자문회의 심의기한을 준수하지 못하게 됐다”고 적시했다.

혁신본부는 발등에 불이 떨어졌고 부랴부랴 국가재정전략회의 후속 조치를 위해 부처별로 주요 R&D 구조조정과 재투자 방안을 2023년 7월 3일까지 제출 요청하는 협조문을 발송하기에 이른다.

대통령의 말 한마디로 법정 심의기한을 넘긴 것은 물론 며칠 만에 구조조정과 재투자 방안을 내놓으라고 ‘닦달’하는 지경에 이른 셈이다.

협조 공문의 주요 내용은 △나눠먹기식·뿌려주기식 사업을 중심으로 10% 이상 지출 효율화 추진 △글로벌R&D, 국가전략기술, 인재양성 재투자가 중심이었다.

기재부도 각 부처에 ‘협조 공문’을 보냈다. 과기혁신본부에 이어 기재부의 협조 공문이 보태지면서 각 부처와 출연연 등은 상당한 압박감을 느낄 수밖에 없었을 것으로 분석된다.

기재부는 협조 공문에서 “각 부처는 지난 2023년 5월 31일에 제출한 2024년 예산 요구안에 대해 지출 목적의 정책적 타당성, 타당한 정책 목표에 얼마나 효과가 있는지 등을 원점(Zerobase)에서 재검토하라”고 썼다.

2023년 7월 4일 혁신본부는 주요 R&D 총규모 삭감 대신 주요 R&D 예산 10% 이상 구조조정 등의 내용을 담은 재조정안을 과기비서관에게 보고한다.

2023년 7월 6일 혁신본부가 재조정안을 최상목 경제수석에게 보고한다. 이때 최상목 수석은 ‘벽돌쌓기’라는 말을 강조하면서 ‘10조원대’로 삭감할 수도 있다는 이야기를 전한다.

조사보고서는 이때 상황을 두고 “경제수석은 세계 최초·최고를 지향하는 핵심 R&D를 중심으로 10조원 규모의 배분·조정안을 마련해 보고하라고 했다”며 “경제수석은 R&D 예산 재검토는 지출 한도 설정 없이 타당성 있는 예산을 하나하나 편성하는 ‘벽돌쌓기’ 식으로 진행할 것이며 재검토의 적절성 여부에 따라 10조원 규모에 머물 수도 있다고 언급했다”고 적었다.

2023년 7월 18일 혁신본부장은 경제수석에게 2차 보고를 통해 △전체 10조원 규모의 2024년도 정부 R&D 핵심 투자방향 △R&D 카르텔 혁파 등을 주요 내용으로 보고한다.

최초 마련됐던 전 부처 주요 R&D 25조4000억원을 원점 재검토해 세계 최고‧선도 연구, 미래세대육성, 국가성장동력, 혁신도약기술 등을 중심으로 핵심 R&D 10조원을 투자한다는 내용으로 구성됐다.

이때 혁신본부도 상태의 심각성을 인지했는지 “R&D 예산 삭감에 따라 공공·민간 연구개발 생태계에 부정적 영향이 크며 국방·공공 기능 수행도 차질이 발생할 가능성이 크다”고 함께 보고한 것으로 파악됐다.

2023년 7월 20일 대통령 주재 대통령실 내부 토론회가 열린다. 토론회 이후, 대통령실에서는 핵심 R&D 10조원에 필수 소요 11조7000억원을 추가한 21조7000억원 규모로 전체 R&D 예산안을 마련하라는 토론회 결과를 과기정통부에 통보했다.

21조7000억원의 전체 R&D 중 주요 R&D는 17조4000억원으로 핵심R&D 10조원에서 7조4000억원이 추가된 규모였다.

이 과정을 거쳐 2023년 7월 25일 과기정통부 장관은 윤석열에게 ‘R&D 카르텔 혁파’와 ‘2024년도 정부 R&D 투자방향’을 보고한다. 이때 참석자는 과기정통부 장관·혁신본부장, 대통령실 비서실장·경제수석·경제금융비서관·과학기술비서관이었다. 배석자는 과기혁신본부 연구개발투자심의국장이었다.

전체 R&D(일반 R&D)는 기재부가 직접 심의·관리하는 것을 말한다. 반면 주요 R&D는 과학기술정보통신부가 기획·조정하 국가과학기술자문회의 자문을 받아 예산 편성과 배분을 주관한다.

과기정통부 ‘몸부림’에 윤석열 “저항하나”

과기정통부 장관은 21조7000억원의 최종 보고를 하면서 4조원 규모의 추가 재원 필요성을 함께 보고했던 것으로 확인됐다. 이때 윤석열은 “‘개혁에 대한 저항’을 언급하며 강하게 질책했다”고 조사보고서는 적었다.

마지막으로 배석했던 과기정통부 연구개발투자심의국장도 학생 인건비, 인프라 운영비 등 1조1000억원 규모의 증액을 재차 건의하자 대통령은 이 부분은 검토를 허용했다.

그 결과 주요 R&D 규모는 17조4000억원에서 1조1000억원 증가한 18조5000억원으로 조정됐다고 조사보고서는 썼다.

이마저도 다시 철회되는 소동이 일었다. 이종호 과기정통부 장관이 보고를 마치고 이날 저녁 윤석열에게 휴대폰으로 ‘연구생태계 훼손, 대학 학생 피해 등에 대한 우려와 증액 건의’를 담은 장문의 문자를 보내면서 불거졌다.

그 다음 날인 7월 26일 18조5000억원으로 책정됐던 것마저 조정 결정이 철회됐다는 통보를 과기정통부는 받는다.

7월 31일 경제수석이 대통령에게 보고했고 주요 분야 투자 확대, 신속한 투자가 가능한 사업 마련·쟁점 해소 등을 위해 주요 R&D 규모는 다시 21조4000억원으로 재조정됐다.

기존 17조4000억원에 프로그램형 사업 3조1000억, 바이오·인프라·학생인건비 9000억원을 포함한 규모였다.

마지막으로 8월 9일 국방혁신위 회의에서 민간위원들의 정찰위성, 고체 발사체 등 지원 필요성에 따라 759억원이 추가 반영되면서 2024년 주요 R&D 예산은 최종 21조5000억원으로 확정됐다.

이후 8월 22일 자문회의 심의회의에서 21조5000억원 규모의 주요R&D 예산안을 담은 ‘2024년도 국가연구개발사업 예산 배분·조정(안)’을 심의·의결했다.

TF, 앞으로 뭘 더 조사하나

이번 조사보고서는 중간 보고서 성격이다. 종합 보고서는 아직 만들어지지 않았다. TF는 앞으로 예산 삭감 피해조사를 추진한다.

1단계(연내)로 2024년 R&D 예산 삭감에 따른 계속 과제 현황 전수조사에 나선다. 삭감 과제수와 규모, 과제 참여 연구자수 변동규모(이탈) 등을 산출할 계획이다.

사업 예산 삭감에 따른 과제 규모 조정은 사업부처에서 진행하고 부처 대상은 별도 조사가 필요하다고 TF 측은 설명했다. 조사 결과는 국회에 보고한다.

2단계는 내년 5월까지로 전수조사 자료를 바탕으로 연구 중단, 인력이탈 등 삭감으로 인한 피해 영향분석에 나선다. 추가로 연구자 대상 심층 인터뷰를 통해 현장의 실질적 어려움을 분석·정리할 계획이다.

이와 함께 이번 조사보고서를 통해 분석된 내용에 따라 제도개선도 추진한다.

R&D 예산 삭감 방지를 위해 ‘정부 총지출의 5% 정부 R&D 투자’라는 것을 법제화하는 부분이다. 국정기획위에서 발의한 과학기술기본법 개정안(지난 7월 2일 발의)의 국회 통과에 적극 협조할 것이라고 과기정통부 측은 강조했다.

여기에 심의회의를 강화하기로 했다. R&D 예산·정책 심의의 중요성을 고려해 자문회의 안에 심의기능을 분리, 심의회의 위상 강화와 예산 심의기능을 체계화하기로 했다.

자문회의 민간전문가에 심의 중간결과를 공유하는 절차를 신설해 외부 모니터링 강화, 심의 과정 중 현장의 의견을 반영하기로 했다.

한편 R&D 예산 삭감 진상규명 TF는 박인규 과기혁신본부장을 단장으로 과기혁신본부 과학기술정책국장(부단장)과 관련부서 과장으로 꾸려져 있다.

TF 측은 조사보고서에서 “이 조사보고서는 조사 권한, 자료 확보 등의 한계로 인해 R&D 예산 삭감 과정을 완전히 규명하는 데 한계가 있다”고 전제했다.