[인터뷰] 서종대 "'주택공급 특별대책지역' 제도 서둘러야" (종합)

[아이뉴스24 이효정 기자] "수요는 여전히 두터운데 주택 공급의 맥이 꽉 막혀 있습니다. 이런 때엔 보다 적극적으로 공급에 나서도록 환경을 마련해줘야 할 필요가 있습니다. 이를 위해 '주택공급 특별대책지역' 제도를 전격 도입하는 것이 시급합니다. 여러 법안에 흩어져있는 공급 및 수요 규제를 일괄 조정하도록 하면 공급 기한을 최대한 줄이면서 공급 효율을 극대화할 것이라고 봅니다."

서종대 주택산업연구원장이 8일 '아이뉴스24'와 인터뷰를 통해 이 같은 견해를 밝혔다. 서 원장은 "수요 억제책은 여러 번의 조치를 통해 많이 도입돼 있는데 공급책은 미약하다는 것이 대체적인 평가"라면서 "빠른 인허가로 착공 속도를 높이고 자금조달을 원활하게 해주는 '주택공급 특별대책지역'을 도입해 줄 것을 정부와 국회 등 관계요로에 건의했다"고 말했다.

서 원장이 고안한 특별대책지역은 집값 상승률이 높고 공급부족이 심각한 시군구를 지정해 인허가 업무를 국토부가 직접 주도하는 방식이다.

주택부족 정도와 집값 상승속도를 감안해 주택정책심의위원회 심의와 관계장관회의를 거쳐 지정하도록 하고, 최소한의 범위로 최단기간 운용하는 것으로 설계돼 있다. 운용에 따른 상황을 주기적으로 국회에 보고하도록 하는 내용도 포함돼 있다.

특히 지정된 지역에서는 도시정비사업을 포함해 일정 규모 이상의 주택건설사업 승인 권한을 국토부 장관으로 일원화하고, 국토부에 '통합심의위원회'를 둬 인허가 사항을 종합 심의하는 것을 기본으로 한다. 인허가를 위한 관계기관 협의 기간은 적정화함과 동시에 협의 의견은 통합심의위가 심의, 조정하도록 권한을 부여한다.

또 용적률과 각종 영향평가 특례 부여, 토지취득률 등 일정 요건을 갖춘 경우 토지수용권 부여, 프로젝트파이낸싱(PF) 대출조건 및 충당금 비율 완화, 분양 중도금 및 잔금대출 등 무주택 실수요자 대출에 특례 부여, 공공자금과 보증지원 강화 등 혜택을 주도록 한다.

이렇게 할 경우 인허가 기간을 1년 이상 단축할 수 있고, 주택착공을 그만큼 앞당기는 효과를 기대할 수 있다는 계산이다.

서 원장은 "현재 집값 안정을 위해 조정대상지역, 투기과열지구, 투기지역, 토지거래허가구역 등 네 가지나 동원해 수요억제에 나서고 있다"면서 "공급부족이 장기화한 상황에서 집값이 오르고 있기 때문에 특단의 공급대책이 긴요하다"고 했다. 그는 공급이 빨리 따라줘야 하는데 국토부가 나서 온갖 노력을 기울여도 지자체나 관련 협의 기관들은 느긋한 자세를 가진 경우가 적지 않고, 더더욱 집값이 오를 경우 지방세수가 늘어난다는 점에서 수수방관하기도 한다며, 그런 점에서 주택공급 책무를 가진 국토부가 운용할 공급제도의 필요성을 강조했다.

서 원장이 이런 특별제도를 고안해내며 주목받는 것은 정책과 시장을 두루 경험해온 그의 풍부한 이력 때문이다. 특히 그는 '자타공인' 집값 전망 쪽집게다. 국토부의 주택정책통으로서 주택금융공사 사장과 한국부동산원의 전신인 한국감정원장을 거쳐 7년여간 주택산업연구원장으로 활동하면서, 주택시장을 둘러싼 복잡다단한 데이터와 함께 수요자들의 심리를 읽어내는 능력을 키워온 덕분이다.

그가 바라본 현재의 주택 시장은 위태롭다. 당장 올해만 강력한 수요 억제 정책이 겹겹이 발표되면서 주택 소유자들은 집을 팔기 어려워졌고, 전세 세입자들은 새로운 전셋집 구하기가 어려워졌기 때문이다. 이에 서울 전역과 수도권 12곳까지 확대 지정한 토지거래허가구역(토허제) 중 일부는 해제할 필요가 있다고 밝혔다.

서 원장은 30대 인구가 늘어나는 2035년까지는 서울을 중심으로 주택 부족에 따른 집값 상승이 이어질 여지가 있다고 봤다. 그 이후부터는 고령화와 저출산 여파로 인한 인구 감소가 약세를 부추길 요인이라고 지적했다. 10년 후를 대비한다면 4기 신도시와 같은 추가 택지 개발보다는 도심지를 중심으로 정비사업을 통한 주택 공급이 필요하다고 했다.

이런 점에서 오세훈 서울시장의 정비사업을 통한 신규 주택 공급 촉진은 바람직하다면서도, 지자체로서 중앙정부와 대립각을 세우기보다는 협치를 통한 주택 공급을 해나가는 데 집중하는 것이 필요하다고 봤다.

정당의 색깔보다는 적재적소 주택 공급 정책이 중요하다는 서 원장. 주택공급 특별대책지역과 같은 전혀 새로운 정책 제언을 할 때면 눈빛이 바뀌는 것이 느껴질 정도라는 주위의 평가를 받는다. 다음은 서 원장과의 일문일답.

-올해 세 차례에 걸쳐 강력한 부동산 정책이 발표됐다. 이 대책에 대해 종합 평가를 한다면?

"6·27대책과 10·15대책은 수요억제 대책이고 9·7대책은 공급확대 대책이다. 수요억제제를 위한 거래규제와 대출규제는 노무현정부와 문재인정부에서 수차례에 걸쳐 했던 대책을 망라했고 더 강력한 대책도 포함됐다. 공급확대 대책은 총량 측면에서 적정했지만 언제 어디서 얼마나 공급할지에 대한 구체성이 떨어져서 시장의 반응이 긍정적이지 못했다.

노무현·문재인정부에서 경험했듯이 강력한 거래규제와 대출규제 및 보유세 강화는 그 효과가 길어야 3~6개월에 불과했다. 집값 안정은 결국 공급 확대 효과가 나타나거나 고금리와 경기악화 요인이 커졌을 때 가능했다. 앞으로 2~3년 내에는 공급 확대 효과를 보기 어렵고 금리나 유동성도 진정요인으로 작용하기 어려운 것이 문제다."

-토허제 대한 효과와 운용 방식을 평가한다면?

"토허제는 실수요자 외에는 부동산 매수를 금지하는 제도로 투기적 수요를 차단하는 데는 효과가 크다. 그러나 거래일로부터 6개월 이내에 매수자가 직접 입주해야 하므로 임대 중인 주택을 매도하는 것이 사실상 불가능하다. 전월세 매물이 줄어드는 문제가 발생하는 이유다. 통상 신축 아파트 입주 물량 중 전월세로 나오는 물량이 20~30% 수준인데, 최근 허가제 시행지역에는 2~3%로 종전의 10분의 1 수준으로 전월세 물량이 줄어들고 있다.

이번에 허가제와 조정지역, 투기과열지구 등 실수요자 위주의 청약과 대출 및 거래를 규제하는 규제지역을 한꺼번에 시행함으로써 단기적으로는 (집값상승 억제) 효과가 큰 것처럼 보인다. 하지만 그 효과는 3~6개월에 불과하고, 시간이 지날수록 공급확대를 저해하는 부정적 효과만 커질 가능성이 크다. 각 제도의 긍정적 효과와 부정적 효과를 면밀히 분석해서 이른 시일 내에 합리적으로 조정하는 것이 바람직하다고 본다."

-국토교통부에 몸 담으며 1기 신도시 조성에 참여하고 2기 신도시 개발에도 주도적으로 참여한 이력이 있다. 우리나라, 특히 서울을 중심으로 한 주택 부족이 주택시장의 고질적인 문제로 지적받고 있다. 앞으로 주택 공급 대책은 어떤 방향으로 나아가야 한다고 보나.

"1980년대생이 30살에 진입하는 인구가 연평균 68만명 수준이었는데, 1990년대생은 73만명 내외로 연평균 5만명 수준 늘어났다. 2020년대 들어 집값 불안은 명목 경제성장률을 크게 초과하는 유동성 증가와 저금리 및 주택시장 진입 인구 증가가 주요 원인이다.

문제는 2030년대 중반부터 우리 경제의 고령화와 주택시장 진입 인구 급감, 사망인구 급증으로 일본의 잃어버린 30년과 비슷한 상황에 직면할 수도 있다. 이제부터는 (4기 신도시와 같은) 도시의 외연적 확장을 통한 주택 문제 해결은 자제해야 하며, 도심지내 주택정비사업 활성화와 도심지 복합개발을 통한 '직주락(職住樂)' 시대에 대응하는 것이 바람직하다."

-오세훈 서울시장이 신통기획 2.0으로 정비사업 속도를 높여 한강벨트를 중심으롣 주택 공급을 확대하겠다는 대책을 내놨다. 그럼 오 시장의 대책에도 어느 정도 동의하나.

"기본적으로 도심 지역의 정비사업은 해나갈 필요가 있으며 고밀화, 복합화 시키는 것도 필요하다고 본다. 이를 위해 용적률을 높여주고 층고를 완화해줄 필요가 있다. 그래야 건물이 빽빽하게 들어서지 않고 통풍이 충분히 원활해진다.

중장기적으로 오 시장의 방향이 맞지만, 많은 정책을 단기간에 쏟아내면서 중앙정부와 경쟁하듯이 추진하는 것은 맞지 않다고 본다. 중앙정부와 지자체가 협의해서 해나가야 하지 않겠나."

-정비사업을 통한 신규 주택 공급은 특정 수익성이 있는 지역의 정비사업만 원활하게 이뤄지는 경향이 나타나는데, 한편으론 되레 집값 상승을 부추기는 부작용이 있다는 지적도 있다.

"정비사업은 조합원이 자기의 대지 지분을 팔아서 건축비를 충당하는 구조인데, 기존 주택 가격이 저렴해서 건축비를 충당하지 못하고 자기부담이 늘어나면 사업추진이 잘 안 된다. 특히 기존 주택을 철거하는 시점에서는 주택 물량이 줄어드는 반면, 집값 상승기에는 사업성이 높은 지역의 정비사업 물건이 고가로 거래되면서 인근 집값을 더 끌어올리는 부작용도 있다.

구역지정 이후에도 착공까지 평균 7~8년 소요되므로 특정시기의 주택 문제 해결을 위해 정비사업 활성화에 집중하는 것은 집값 안정보다 불안을 더 키울 가능성이 크다. 지금까지 필요한 제도 개선이 대체로 완성돼가는 상황이므로 단기적인 효과를 기대하지 말고 중장기적으로 차분히 추진해나가는 것이 좋을 것이라고 본다."

-최근 발표한 주택공급 특별대책지역 제도 아이디어를 직접 고안했는데, 그 배경은 무엇인지 설명해달라.

"집값 안정을 위해 조정대상지역, 투기과열지구, 투기지역, 토지거래허가구역 등 4가지나 규제조치가 시행되고 있는데, 공급확대를 위한 제도는 없다. 집값이 오를 때 공급이 빨리 뒤따라줘야 하는데, 중앙정부는 온갖 노력을 다하지만 대다수 지자체나 협의기관들은 자기 일이 아니라고 생각하거나 집값이 오르면 지방세수가 늘어나므로 수수방관하는 경우도 없지 않다.

집값 상승률이 높고 공급부족이 심각한 시·군·구를 '주택공급 특별대책지역'으로 지정해서 인허가 업무를 국토부가 직접 주도할 필요가 있다. 그럼 인허가 단축 기간을 1년 이상 앞당겨 빠르게 주택 착공으로 이어지는 효과를 기대할 수 있다. 이와 함께 프로젝트파이낸싱(PF) 지원도 쉽게 해주고, 무주택 수분양자에 대한 중도금과 잔금 대출규제도 정상화하는 방안이 필요하다.

3기 신도시 분양이 늦어지는 이유는 토지수용이 지연되기 때문이기도 하지만, 주택건설 인허가를 위한 협의를 한국토지주택공사(LH)가 담당하고 있기 때문이기도 하다. 인허가를 위해서는 국공유지, 교통, 환경 등 90여개 기관과 협의해야 하는데, 10개월 이상이 소요된다. 이 협의를 국토부가 직접 주관하면 1~2개월이면 끝낼 수 있다."

-내년 주택시장에 대한 전망을 하자면?

"주산연이 지난 10년 동안 주택가격에 영향을 미치는 요인을 상관분석을 통해 살펴보니 집값 상승이 두드러지는 수도권은 유동성과 금리, 주택수급여건, 경기 순으로 영향을 많이 받았다. 현재 전반적인 경기여건상 유동성이나 금리를 긴축 쪽으로 조이기는 어려운 상태이고, 특히 서울과 경기지역은 앞으로 2~3년간 착공 물량과 입주 물량이 크게 감소해서 내년에 집값 안정을 점치기는 어려운 상황이다.

금리가 빠르게 오르거나 경기가 심각하게 악화되지 않는 한 내년에도 수도권과 주변 인기지역의 집값은 대체로 상승세를 유지할 것으로 보인다.

앞으로 정부는 단기적인 수요억제정책의 효과에 일희일비 하지 말고 차분하게 인내심을 갖고 전반적인 거시경제지표의 안정적인 관리와 빠른 공급확대에 주력하는 방향으로 나아가는 것이 바람직하다."

◇서종대 주산연 원장 : 1960년. 전남 순천. 순천고. 한양대 경제학과 졸업. 서울대 행정대학원 정책학 석사, 버밍엄대 경제개발정책학 석사, 한양대 대학원 도시공학 박사. 행정고시 25회. 건설교통부 주택정책과장, 주택국장, 주거복지본부장. 행정중심복합도시건설청 차장(2008). 국무총리실 세종시기획단 부단장(2009). 한국주택금융공사 사장(2011). 한국부동산산업학회 회장(2014). 한국감정원 원장(2014). 주택산업연구원 원장(2018~현재)